LA EXTREMA POBREZA EN CHILE: AVANCES Y DESAFÍOS

Desde inicios de los años noventa, los gobiernos de la Concertación vienen trabajando en la implementación de políticas y desarrollo de programas dirigidos a disminuir la pobreza y la extrema pobreza en el país, logrando importantes mejoras en el bienestar y calidad de vida de los ciudadanos. En esta línea, la iniciativa de Naciones Unidas de establecer al año 2015 los Objetivos del Milenio, tendientes a lograr el compromiso de los estados para mejorar sustantivamente la calidad de vida de las personas, concuerda plenamente con el quehacer nacional. El Informe País, dado a conocer por el Gobierno de Chile el 11 de enero pasado en la CEPAL, relativo a los Objetivos de Desarrollo del Milenio al 2015, da cuenta de la situación en que se encuentra Chile y los logros alcanzados en referencia a dichos objetivos. Este informe ha sido entregado para facilitar el proceso de seguimiento de los mismos y supone para el gobierno de Chile un estímulo y un compromiso a nivel mundial de continuar trabajando por los ciudadanos, especialmente por aquellos cuyas condiciones de vida son más precarias.

La experiencia desarrollada por Chile desde los albores de la nueva democracia permite establecer que nuestro país está en condiciones de incorporar los aprendizajes y lecciones surgidas del balance del período y realizar esfuerzos adicionales en materia de políticas sociales. Uno de estos esfuerzos lo constituye la creación del Sistema de Protección Social Chile Solidario para familias en extrema pobreza, cuyo sentido final es promover y asistir a las familias en el mejoramiento de sus condiciones de vida.

Ahora bien, con respecto a la situación del conjunto de indicadores mínimos y adicionales para lograr el objetivo de reducir la extrema pobreza en Chile, el Informe País considera un exhaustivo análisis de los diversos factores relevantes que coadyuvan al cumplimiento de esta meta al año 2015, y que permiten comprender la complejidad del fenómeno de la pobreza. Entre ellos tenemos:


Estabilidad y crecimiento económico:

§ Durante la década de los 90 se evidencia la relación de complementariedad entre política social y económica. En el período 1990-2000, Chile ve crecer su economía en una tasa promedio real de 6,4% anual[1], mientras que el gasto que realiza el gobierno en funciones sociales, creció en forma sostenida con una tasa promedio anual de 7,1%. A partir del año 1998, cuando por efectos de la crisis asiática, la economía entra en una fase de menor crecimiento, el gasto social registra tasas de crecimiento superiores a las del PIB, evidenciando así una tendencia contracíclica. Durante el período 2000-2004 el crecimiento del PIB ha sido del 3,3%, marcando el año 2004 el inicio de la recuperación con un crecimiento de 5,9%, el mayor desde el año 1998. Por otra parte, la Dirección de Presupuesto del Ministerio de Hacienda proyecta para el año 2005, una tasa de crecimiento del PIB de 5,2%. Adicionalmente, para los años 2006, 2007 y 2008 este crecimiento alcanzaría un 5,3%.
§ Un factor relevante del rendimiento positivo de la economía nacional es la disminución de la deuda bruta del gobierno durante los 90, lo cual permitió reorientar una parte muy importante del gasto hacia áreas sociales.

En el año 2000, se implementa un regla explícita para la formulación y evaluación de la política fiscal, consistente en mantener un ‘superávit estructural’ equivalente al 1% del PIB. Esta regla tiene, entre otros objetivos, asegurar la estabilidad macroeconómica, la sostenibilidad de la política fiscal a largo plazo y la reducción de su sesgo procíclico. Así la regla de política fiscal impone límites al crecimiento del gasto público y lo determina según por el comportamiento de ingresos estructurales.


Empleo y tasa de participación en la fuerza de trabajo

§ Durante el período 1990-2000 fueron creadas 918 mil ocupaciones. Entre el 2000 y 2004 se crearon más de 481 mil ocupaciones, lo que en términos acumulados implica que durante los años 1990 y 2004 se han generado aproximadamente 1.400.000 empleos (INE).
§ Entre los años 1990 y 1998, la ocupación creció a una tasa promedio anual de 2,3%, proceso que se interrumpió en los años 1999 y 2000, cuando disminuyó en 0,5% y 0,4%, respectivamente. Los efectos de la desaceleración o contracción del crecimiento se transfirieron directamente al bienestar de las personas a través del comportamiento del empleo. En este sentido, la economía frenó su ritmo de absorción de mano de obra con el consiguiente incremento del desempleo, que aumentó desde 5,4% en 1996, a 8,9% en el año 1999.
§ A partir del año 2000 la tasa de desempleo comienza a descender hasta alcanzar un 7,4% el año 2003. Sin embargo, a pesar del crecimiento económico logrado en el año 2004, el desempleo aún se mantiene en niveles similares a los anteriores, ubicándose en un 7,8% en ese año.
§ Entre los años 1990 y 2003, además de la población de menores ingresos, las mujeres y los jóvenes registran una mayor tasa de desempleo. Para los jóvenes, las tasas de desocupación son significativamente más altas que la tasa nacional. En el año 2004, en que la tasa de desempleo nacional alcanzó un 7,8%, en los grupos de edad de 20 a 24 años y de 15 a 19 años se observaron tasas de desempleo de 17,8% y 20,9%, respectivamente. Por otra parte, las personas que se encuentran desocupadas pertenecen principalmente a los primeros quintiles de ingreso. En el año 2003, aproximadamente el 67% de los desocupados se ubicaban en el 40% más pobre de los hogares, mientras que sólo el 5,9% de los desocupados pertenecía al 20% más rico.
§ Por otra parte, la tasa de participación aumentó de forma gradual durante la década del noventa, observándose un incremento sostenido en las mujeres (de 31,7% el año 1990 a 35,7% el año 2003). Sin embargo, la tasa de participación de las mujeres continúa a niveles mucho más bajos que la alcanzada por los hombres, especialmente en los hogares más pobres.

A fines de la década de los noventa, además del aumento del desempleo, se observó un deterioro en la calidad de los empleos. Esto se refleja en el Índice Global de Calidad del Empleo desarrollado por el Ministerio del Trabajo y Previsión Social que permite observar las principales condiciones del empleo a nivel nacional a partir de una integración de las variables de ingresos del trabajo, existencia de contrato y seguridad social (cotización en salud y previsión en base a modelo de la OIT). Este índice muestra que entre los años 1992 y 2000 se deterioraron las condiciones de calidad del empleo, principalmente en el quintil más pobre, debido a la gran cantidad de trabajadores que no cuenta con contrato de trabajo y la baja cotización previsional.


La estructura funcional del gasto social

§ Entre los años 1990 y 2003, el gasto del gobierno central en funciones sociales (gasto social) alcanzó un crecimiento de 2,3 veces el presupuesto asignado el año 1990. En el año 2003, el gasto público social ascendió a $7.649.298 millones, mientras que en el año 1990 el gasto social alcanzó a $3.388.218 millones.

[1] Para este período el valor es calculado en base a los datos entregados por Corbo, Vittorio, Tessada, José A. (2003) ‘Growth and Adjustment in Chile: A Look at the 90’s’. Banco Central de Chile, Documento de Trabajo Nº 204, Marzo; p. 3.

Cuadro 1: Gasto Social 1990 - 2005
(Miles de Millones de pesos de 2005)

a/ Protección del Medio Ambiente, Vivienda y Servicios Comunitarios, Actividades Recreativas, Cultura y Religión.
e/ estimado
p/ proyectado
Fuente: Dirección de Presupuesto del Ministerio de Hacienda: Informe Estadística de las Finanzas Públicas 2005.

§ Por otro lado, si se considera el gasto público social (GPS) en relación al gasto público total (GPT) el año 1990, este representa el 61,2% del gasto total, mientras que en el año 2003 sube sustancialmente a 68,1%. A la vez, la relación dada entre el gasto público social y su impacto en el producto interno bruto del país (PIB), demuestra claramente la importancia que adquiere este gasto en la economía nacional: en el año 1990 el gasto público social representó el 12,7% del PIB, mientras que en el año 2003 esta relación aumentó considerablemente a 14,8%.
§ Entre los años 1990 y el 2003, el gasto público aumenta en todos los sectores sociales, especialmente importante es el énfasis otorgado al gasto a educación (3,3 veces), salud (3,1 veces) y protección social (1,8 veces).

§ Durante el período cambió la estructura sectorial del gasto social de acuerdo a las nuevas orientaciones de la política social, aumentando la participación de educación, salud y de nuevos programas sociales destinados a grupos prioritarios (vulnerables) y disminuyendo la participación de los subsidios monetarios asistenciales.
§ Según estimaciones de la DIPRES, el año 2005 el gasto social del Gobierno Central consolidado llegaría a $8.526.207 millones, equivalente a 13.642 millones de dólares, o un 14.2% del PIB. Este volumen de gasto social involucra un crecimiento de 6% real respecto de los niveles estimados para 2004, acumulando en ambos años un crecimiento de 11,4% real, superior al crecimiento del gasto total del gobierno central consolidado y del PIB.

De este modo, según la DIPRES el gasto público social continúa incrementando su peso relativo, pese a haber alcanzado ya una participación bastante alta en el gasto público, cercana al 70%. Para el año 2005 se estima una expansión del gasto público del 4,0% al 4,5% real, destinando la diferencia al financiamiento de una mayor cobertura de programas de empleo con apoyo fiscal y a los mejoramientos de pensiones para los mayores 70 y 75 años.


Avances en reducción de la pobreza y desigualdad

Gráfico 1: Evolución de la incidencia de la pobreza y de la indigencia a/
en Chile (1990-2003)
(en porcentaje de la población) b/

a/ Se excluye al servicio doméstico puertas adentro y su núcleo familiar.
b/ El porcentaje de población en situación de pobreza incluye a aquellos en situación de indigencia.
Fuente: MIDEPLAN, Encuesta CASEN años respectivos

§ Al analizar la incidencia de la pobreza en el país se constata que entre los años 1990 y 2003, ésta disminuye desde 38,6% de la población (4.965.604 personas) a 18,8% (2.907.716 personas). Por otra parte, entre los años 1990 y 2003 disminuye a la tercera parte la indigencia en el país. En efecto, en el año 1990 el 12,9% de la población se encontraba en situación de indigencia (1.659.301 personas) mientras que en el año 2003, el 4,7% de la población se encuentra en esta situación (728.100 personas). Cabe destacar que luego de un período de estancamiento en los niveles de indigencia, en alrededor del 5,7%, entre los años 1996 y 2000, en el año 2003 se produce un avance importante al reducirse la indigencia al 4,7% de la población.
§ En el año 2001, MIDEPLAN realizó una Encuesta Panel de hogares (1996 – 2001).

Este estudio reveló que del total de hogares encuestados, tan sólo 1% de ellos se encuentra en una situación de indigencia en ambos períodos. Si se suman los hogares que se encuentran en ambos años dentro de una situación de pobreza o indigencia, estos llegan a 9,2% de los hogares observados en la muestra panel.

§ Respecto a los factores que tienen mayor incidencia sobre los cambios observados en la situación de pobreza de los hogares a lo largo del período, estos corresponden a aquellos factores relativos a la composición de los hogares, tamaños de los mismos, escolaridad del jefe de hogar, tasa de dependencia, disponibilidad del activo trabajo y calidad del empleo, entre otros.
§ Las evaluaciones realizadas con información de la Encuesta CASEN, utilizando la línea de indigencia nacional, que es más alta que la referida a ingresos inferiores a 1 dólar por día (PPA), señalan reducciones significativas en la intensidad de la indigencia entre los años 1990 y 2003. La brecha promedio de indigencia[1] FGT(1) varió desde 4,3 en el año 1990 a 1,7 en el año 2003. Entretanto el índice FGT(2), varió desde 2,3 a 1,0 entre el año 1990 y el año 2003. De este modo, en el período analizado no sólo se reduce la incidencia de la indigencia, sino que también su intensidad.
§ Durante la década del 90 la proporción de los subsidios focalizados captados en el primer quintil ha ido aumentando, alcanzando un 53,8% en el año 2000. En los últimos años la mejor focalización ha permitido que en 2003 esta proporción alcance un 55,2%. Si se mantiene esta tendencia y se logra una mayor focalización de los subsidios en los hogares de menores ingresos, logrando que el primer quintil capte alrededor del 67%, podría incrementarse la participación en el ingreso monetario[2] de este quintil desde un 4,3% en 2000 a 4,6% en 2015. Esta estimación supone que la distribución del ingreso autónomo al menos no empeoraría en el período considerado.
§ Por otra parte, los valores del coeficiente de Gini, han fluctuado entre 0,58 y 0,57 durante los años 1990 y 2003. El índice 20/20, fluctúa entre 14,0 y 14,3, en tanto que el índice 10/40 varía entre 3,5 y 3,3 veces en igual período. Entre los años 2000 y 2003 se observa una mejoría en la razón de quintiles desde 15,3 a 14,3.
§ En este sentido, la progresividad del gasto público social permite aumentar la participación de los hogares más pobres en la distribución del ingreso. Efectivamente, gracias a estas transferencias el 10% de los hogares más pobres aumenta su participación en el ingreso desde un 1,2% sin considerar las transferencias del Estado a un 2,9% al incluirlas. Por su parte, los hogares pertenecientes al segundo decil de ingreso aumentan su participación desde un 2,7% a un 4%. En conjunto ambos deciles, es decir el 20% de hogares más pobres de la población aumentan su participación en el ingreso desde un 3,9% sin considerar las transferencias del Estado a un 6,9% al incluirlas.
§ Al evaluar el impacto de las transferencias monetarias en el ingreso de los hogares por zona de residencia se observa que éstas implican un importante incremento de los ingresos en los quintiles más pobres, sobretodo de las zonas rurales. El primer quintil de ingresos ve incrementado sus ingresos en un 26,5% en la zona rural y en un 13,7% en la zona urbana. En cambio, en el quinto quintil prácticamente no se alteran los ingresos por concepto de los subsidios monetarios.


¿Por qué el Sistema de Protección Social Chile Solidario?
Chile Solidario es un sistema de protección social que combina dos elementos centrales: asistencia y promoción, desde una perspectiva integradora para abordar la extrema pobreza. Este sistema de protección integral surge a partir de visualizar la extrema pobreza como un problema multidimensional. En su diseño se consideraron evaluaciones realizadas que mostraban un relativo estancamiento de los indicadores de pobreza en la segunda mitad de los noventa, la necesidad de mejorar el acceso a las prestaciones del Estado para sectores de extrema pobreza, la importancia otorgada al mejoramiento sustantivo de la red pública de protección social para articular servicios y oferta pública y un interés especial por establecer un enfoque de derechos que permitiera avanzar sustantivamente hacia garantías y accesos preferentes a la red, entre otras consideraciones relevantes.

El Sistema Chile Solidario se propone incorporar al sistema a 225.073 familias en forma progresiva en el período comprendido entre junio de 2002 y 2005. Sin embargo la temporalidad del sistema permite el trabajo con las familias hasta por lo menos el año 2010, margen que calza con el período de Meta Milenio al 2015[3]. Este Sistema es más que un esfuerzo programático por reducir la extrema pobreza en este período de gobierno. Es la mayor reforma institucional de los últimos quince años en lo que a protección social para los más pobres se refiere: (i) convierte el tradicional rol pasivo del Estado frente a la extrema pobreza en un rol activo; (ii) cambia el foco de la protección social desde el individuo a la familia; (iii) integra prestaciones que se encontraban institucionalmente dispersas; (iv) complementa prestaciones asistenciales y de promoción en función de las necesidades de cada familia; (v) garantiza las prestaciones monetarias tradicionales para los más pobres; (vi) exige un compromiso explícito de la familia de aportar su esfuerzo a la superación de la extrema pobreza y; (vii) estructura apropiadamente los incentivos que enfrenta la familia para apoyar este proceso.

Los indicadores adicionales comprometidos en el Informe Milenio, consideran:
- ‘Que la familia Chile Solidario cuente con ingresos superiores a la línea de indigencia’, bajo el cual se espera aumentar desde 26,7% (enero del 2005) a 70% (año 2015);
- ‘Que al menos un miembro adulto de la familia Chile Solidario trabaje de forma regular y tenga una remuneración estable’, , bajo el cual se espera aumentar desde 34,4% (enero del 2005) a 70% (año 2015);

La centralidad de este sistema de protección social para el cumplimiento y avance de las Metas del Milenio, específicamente del Objetivo 1 – Meta 1, quedan de manifiesto en la definición de la misión central del Sistema: “Incorporar a las familias en extrema pobreza a la red de protección social del Estado, de manera garantizada y/o preferencial (según sea el beneficio), lo cual supone la vinculación, interacción y readecuación efectiva de toda la oferta programática existente” (Fuente: Secretaría Ejecutiva Chile Solidario). La incorporación de las familias a este Sistema es una condición fundamental para que ellas mejoren sus condiciones de vida y puedan superar la situación de extrema pobreza.

Por otra parte, es necesario precisar que el Informe Metas del Milenio, es una valiosa herramienta de promoción que describe los progresos logrados hacia los Objetivos de Desarrollo del Milenio, se basa en un examen analítico exhaustivo de las reformas de políticas, los cambios institucionales y la asignación de recursos en cada país, abordando para ello, las dimensiones relevantes para cada Objetivo y Meta.

Para el caso del Informe del Gobierno de Chile, las dimensiones tratadas muestran una clara reducción de la pobreza. La inclusión de tal conjunto de indicadores responde a una mirada metodológica seria, que permita un análisis coherente de la extrema pobreza, sin desarrollar una mirada autocomplaciente. Muy por el contrario, como Gobierno se reconocen la existencia de brechas e inequidades que aún persisten. En este sentido surge el Sistema Chile Solidario que apunta a disminuir la extrema pobreza, a garantizar mínimos sociales que permitan, de manera sustentable, ampliar la protección social desde los más pobres hacia aquellos ciudadanos que durante el ciclo de vida presenten situaciones de vulnerabilidad.

La discusión sobre las políticas sociales en Chile, ha pasado desde el aula a la calle, luego de más de 15 años de crecimiento con equidad, los gobiernos de los presidentes Aylwin, Frei y Lagos han desarrollado una concreta acción de superación de la pobreza nunca visto en la historia de Chile y sin precedentes en Latinoamérica. Ciertamente aun queda por avanzar pero el paso, de construir en conjunto mejores condiciones de vida para la gente sencilla, no se detiene y ya tiene un camino señalado que periódicamente nos preocupamos de evaluar, mejorar y superar, las cifras así lo han corroborado y esperamos que al arribo de las metas del milenio el año 2015, la pobreza y la indigencia hayan disminuido drásticamente para que el anhelado desarrollo del país alcance a todos.
[1] La pobreza e indigencia es dimensionada a partir de los índices FGT, desarrollados por Foster, Greer y Thorbecke, los que entregan una medida de pobreza que puede ser sensible a la intensidad de la misma, entendida como la diferencia entre el ingreso del hogar pobre y la línea de pobreza.
[2] El ingreso monetario es la suma del ingreso autónomo y las transferencias monetarias que recibe el hogar desde el Estado. Dichas transferencias corresponden a todos los pagos en dinero por concepto de subsidios monetarios como pensiones asistenciales (PASIS), Subsidio Único Familiar (SUF), Asignación Familiar, Subsidio Agua Potable (SAP) y Subsidio de Cesantía.
[3] En este sentido, cabe señalar que la última familia Chile Solidario ha de ingresar al sistema a diciembre del 2005, pasando posteriormente por los 2 años del Apoyo Psicosocial y 3 años de Acceso Preferente.